ELEMENTOS DAS CONSTITUIÇÕES
A Constituição, nós já a vimos,
é composta por um conjunto de princípios e regras que fornecem não só a
organização fundamental do Estado, como também relacionam os direitos e
garantias fundamentais, destinados à proteção dos indivíduos em face do poder
estatal, além de fixar um conjunto de direitos sociais e econômicos, com vistas
à redução das desigualdades sociais e também ao desenvolvimento nacional.
Vimos, outrossim, que o
conteúdo das Constituições sofreu considerável incremento com o passar do
tempo, deixando de conter apenas as normas essenciais de regência do Estado e
de proteção do individuo contra eventuais arbitrariedades do poder público,
como se dava à época do liberalismo clássico, passando a conter não só um
extenso rol de princípios e regras de direito social e econômico, além de disciplinar
praticamente todos os ramos do Direito.
Dessa forma, não resta
dúvidas de que a generalidade das Constituições, sobretudo em sua feição atual,
contemporânea, possui normas de conteúdo e finalidade diversos e específicos,
destinados a reger diversos aspectos do Estado. Este fato permite-nos separar
as normas constitucionais em grupos, originando o tema a que a doutrina
costumeiramente denomina de elementos da Constituição.
A classificação mais completa
dos elementos da Constituição é nos fornecida por José Afonso da Silva (2007,
p. 44/45), que os divide em cinco categorias distintas. São eles: elementos
orgânicos, elementos limitativos, elementos socioideológicos, elementos de
estabilização constitucional e Elementos formais de aplicabilidade ou de
transição.
Elementos orgânicos, na definição do ilustre professor, são
aqueles que “contêm as normas que regulam a estrutura do Estado e do poder”, e
que, na Constituição de 1988, estão predominantemente concentrados nos Títulos
III (Da Organização do Estado), IV (Da Organização dos Poderes e do Sistema de
Governo) e VI (Da Tributação e do Orçamento). (art’s. 18 a 43; 44 a 135; 142 a
144; e 145 a 169).
Os elementos limitativos, ele os define como aqueles “que se
manifestam nas normas que consubstanciam o elenco dos direitos e garantias
fundamentais: direitos individuais e suas garantias, direitos de nacionalidade
e direitos políticos e democráticos”. São chamados de elementos limitativos,
ele o esclarece, justamente porque limitam a ação do Estado, e estão inscritos
no Título II da Constituição – que trata dos direitos e garantias fundamentais
-, com exceção dos direitos sociais, que pertencem a outra categoria. (art’s.
5°, I a LXXVIII; 14 a 17).
Elementos socioideológicos, a seu turno, são os que “revelam o
caráter de compromisso das Constituições modernas entre o Estado individualista
e o Estado Social, intervencionista”. São, em síntese, os que definem o perfil
ideológico do Estado, em conformidade com o tipo de normas que sobressaem, de
natureza mais individual – típica de um Estado liberal -, ou intervencionista –
típica de um Estado social.
Na Constituição de 1988, as
normas deste jaez estão concentradas no Capítulo II, do Título II, que trata
dos direitos sociais, no Título VII, que disciplina a Ordem Econômica e
Financeira, e também no título VIII, que trata da Ordem Social. Em que pese
diversas emendas constitucionais terem trazido ao texto constitucional normas
de conteúdo neoliberal, podemos afirmar que a vigente Constituição contém um
expressivo número de normas de cunho intervencionista, que conferem ao Estado
brasileiro, podemos adiantar, uma feição de Estado social, (art’s. 6° a 11; 170
a 192; 193 a 232).
Elementos de estabilização
constitucional, na
lição do doutrinador, estão “consagrados nas normas destinadas a assegurar a
solução de conflitos constitucionais, a defesa da Constituição, do Estado e das
instituições democráticas, premunindo os meios e técnicas contra sua alteração
e vigência”. São, portanto, aqueles destinados á garantia da normalidade do
Estado, da paz social e das instituições democráticas, além da defesa e estabilidade
da Constituição.
Na vigente
Constituição brasileira, estão dispostos, por exemplo, no Capítulo VI, do
Título III, que trata da intervenção, no artigo 60, quando trata dos limites e
condicionamentos à edição de emendas à Constituição, no artigo 102, inciso I,
alínea “a” e no artigo 103, que trazem regras sobre a ação direta de
inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade, e, por fim,
no Título V, ao tratar da defesa do Estado das instituições democráticas, (art’s.
34 a 36; 51, I; 52, X; 60; 85 e 86; 97; 102, I, a, e III; 103; 136 a 141).
Elementos
formais de aplicabilidade ou de transição, por fim, “são os que se acham consubstanciados nas normas
que estatuem regras de aplicação das Constituições”. Referem-se, portanto, às
normas que disciplinam o modo de aplicação das Constituições. São exemplos de
normas desta espécie, na Constituição de 1988, o Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT), além da regra constante de seu artigo 5º, § 1º, (Preâmbulo;
§ 1° do art. 5°; art’s. 59 a 69 e art’s. 1° a 75 do ADCT).
ESTRUTURA DA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA
No que respeita à sua
estrutura, a Constituição Federal de 1988 pode ser dividida em 3 (três) partes,
a saber: preâmbulo, parte dogmática e
disposições transitórias.
O preâmbulo é a parte que antecede a Constituição
propriamente dita, que vem antes do conjunto de normas constitucionais. Muito
embora não seja obrigatória sua existência, costuma estar presente na maioria
das Constituições. É costumeiramente definido, pela doutrina, como o documento
de intenções do texto constitucional, revelador dos princípios e objetivos que
serão buscados pelo novo Estado.
Existe controvérsia acerca de
natureza normativa do preâmbulo da Constituição. Com efeito, alguns defendem
sua força normativa, como se o preâmbulo se tratasse de uma norma
constitucional como as demais. Outros, por sua vez, negam-lhe tal qualidade, porém
lhe reconhecendo força interpretativa. Outros, ainda, chegam mesmo a
atribuir-lhe a condição de irrelevância jurídica.
O entendimento que prevalece,
tanto na doutrina quanto na jurisprudência, é o de que ele não tem força
normativa, não sendo possível portanto, a declaração de inconstitucionalidade
de leis infraconstitucionais que, de alguma maneira, desrespeitem preceitos
constantes apenas do preâmbulo constitucional. Pela mesma razão, não poderá o
preâmbulo prevalecer sobre o texto da própria Constituição.
Nesse sentido, aliás, já se
decidiu o Supremo Tribunal Federal, no julgamento de ação direta de
inconstitucionalidade que tinha por objeto a análise de alegada inconstitucionalidade
por omissão da Constituição do Estado do Acre, que não repetiu a expressão “sob
a proteção de Deus”, constante do preâmbulo da Constituição de 1988.
Naquele julgado (ADI nº 2.076/AC, relatada pelo Ministro
Carlos Mário da Silva Velloso),
o Pretório Excelso expressamente negou força normativa ao preâmbulo da
Constituição Federal, declarando que o mesmo apenas refletia a posição ideológica
do constituinte. Como consequência disso, julgou improcedente a ação, asseverando
que a Constituição do Acre não violou qualquer norma da Lei Maior, ao não
repetir a expressão constante do preâmbulo desta última.
Contudo, a despeito de não
ter força normativa, os doutrinadores costumam atribuir ao preâmbulo
constitucional o caráter de fonte essencial de interpretação e de integração
das normas constantes do corpo da Constituição, tanto de sua parte dogmática,
como também das disposições transitórias. Esse entendimento, por exemplo, é
defendido por Alexandre de Moraes (2007, p. 15), que expressamente afirma que o
preâmbulo, “por traçar as diretrizes políticas, filosóficas e ideológicas da
Constituição, será uma de suas linhas mestras interpretativas”.
Na parte dogmática, por sua vez, estão as normas
constitucionais de caráter permanente, que se iniciam no artigo 1º, e terminam
no artigo 250. Inseridas em 9 (nove) Títulos, tratam dos Princípios
Fundamentais (Título I), dos Direitos e Garantias Fundamentais (Título II), da
Organização do Estado (Título III) e da Organização dos Poderes (Título IV).
Tratam, ainda, da Defesa do
Estado e das Instituições Democráticas (Título V), da Tributação e do Orçamento
(Título VI), da Ordem Econômica e Financeiras (Título VII), da Ordem Social
(Título VIII) e, ainda, das Disposições Constitucionais Gerais (Título IX).
Por fim, as disposições
transitórias, consubstanciadas nos Atos das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT), têm por escopo regulamentar a transição da realidade
preexistente para a nova ordem constitucional. Trata-se, em sua grande maioria,
de dispositivos com vigência temporária, uma vez que, após cumprirem aqueles
objetivos supramencionados, perdem sua eficácia.
As disposições constantes do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), por também se
tratarem, inequivocamente, de normas de caráter constitucional, só podem ser
alteradas por meio de emenda constitucional, nos termos do artigo 60 da Constituição,
de maneira de todo semelhante ao que se exige das demais normas constitucionais.
RIGIDEZ E SUPREMACIA DA CONSTITUIÇÃO
Ao estudarmos as
classificações das Constituições quanto à sua estabilidade, vimos que a
Constituição rígida é a modalidade (sempre escrita) que permite alterações de
seu texto, mas somente quando observadas as regras condicionadoras fixadas em
seu próprio corpo, necessariamente mais rígidas e severas que as impostas às
demais normas (infraconstitucionais) que compõem o ordenamento jurídico do
Estado. A Constituição flexível, ao contrário, permite a livre alteração de seu
texto, por meio do processo legislativo ordinário.
Em razão da maior dificuldade
para modificação de suas normas, que não podem ser alteradas pela simples
edição de leis infraconstitucionais, a Constituição rígida é considerada a lei
suprema do País, a denominada lex legum
(a lei das leis), localizada no ápice da pirâmide normativa do Estado, da qual
todas as demais leis e atos normativos necessariamente extraem seu fundamento
de validade. Aliás, para sermos mais precisos, não só atos legislativos, como
todos os demais atos do Poder Público (administrativos e jurisdicionais), além
dos atos particulares.
Essa realidade permite-nos
concluir, sem qualquer dificuldade que o princípio da supremacia
constitucional, ao menos do ponto de vista estritamente jurídico, decorre
inequivocamente da rigidez constitucional, uma vez que somente serão
consideradas válidas as normas infraconstitucionais que se revelarem
compatíveis com os princípios e regras albergados pela Constituição, que não
podem ser revogados pela simples edição de legislação infraconstitucional.
É importante ressaltar,
contudo, que a doutrina costuma fazer distinção entre supremacia material e
supremacia formal da Constituição. Somente esta última - supremacia formal,
também denominada supremacia jurídica -, que se refere à superioridade hierárquica
das normas (princípios e regras) inseridas no texto de uma Constituição rígida
em relação às demais normas que compõem o ordenamento jurídico estatal, é que
decorre da rigidez constitucional.
Há, contudo, uma outra
espécie de supremacia constitucional que não guarda qualquer relação com o
fenômeno da rigidez constitucional. Trata-se da chamada supremacia material ou
substancial da Constituição, que diz respeito à sujeição, tanto por parte do
Poder Público quanto dos particulares, aos ditames constitucionais, por saberem
que estes consistem nas normas fundamentais de regência do Estado.
Ao contrário da supremacia
formal, que é uma supremacia do ponto de vista jurídico, a supremacia material
somente o é do ponto de vista sociológico. No tocante à supremacia material, a
sujeição às normas constitucionais dá-se pela simples consciência de sua
importância, sem qualquer necessidade de que estejam inseridas em uma Constituição
rígida, que lhes confira superioridade hierárquica em relação às demais normas
estatais.
Em suma, a supremacia formal
está presente apenas nas Constituições rígidas, em que seus princípios e regras
são dotados de inequívoca superioridade hierárquica em relação às demais normas
que compõem o ordenamento jurídico do Estado, por não poderem ser alteradas
pela simples edição de leis ordinárias. Já a supremacia material, esta está presente
até mesmo nas Constituições flexíveis, em razão da consciência de que seus
preceitos são as normas fundamentais do Estado.
HISTÓRICO DAS
CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS
A CONSTITUIÇÃO DE 1824:
· A Assembléia Constituinte foi dissolvida por
D. Pedro I, que outorgou a Constituição em 25 de março de 1824.
· Governo monárquico, vitalício e hereditário.
· Estado unitário. Capitanias transformadas em
províncias, que não gozavam de autonomia e eram subordinadas ao Poder Central.
· Divisão
de poderes: Executivo, Legislativo, Judiciário e Moderador.
· O Poder Moderador, exercido pelo imperador,
centralizava o poder político e tinha ingerência sobre os demais Poderes.
· Declaração de direitos e garantias
individuais. O voto era censitário e a eleição, indireta.
· Adotava
a religião católica como oficial.
· Semirrígida.
A
CONSTITUIÇÃO DE 1891:
· Promulgada.
· Governo presidencialista.
· Baseada no modelo americano, estabeleceu a
República e a Federação.
· As
províncias foram transformadas em Estados, com autonomia.
· Adotou a tripartição de Poderes.
· Garantias de vitaliciedade e irredutibilidade
de vencimentos para os juízes.
· Declaração de direitos individuais. Extinção
das penas de morte e de banimento. Habeas
corpus alçado ao plano constitucional. Fim do voto censitário.
· Estado laico, não adotava religião oficial.
· Rígida (como todas as Constituições que se
seguiram).
A
CONSTIUIÇÃO DE 1934:
· Promulgada.
· Manteve o presidencialismo, a República e a
Federação.
· Extinguiu o bicameralismo e transformou o
Senado em órgão de colaboração da Câmara.
· Paradigma – Constituição de Weimar, Estado Social.
· Declarou direitos sociais, instituiu o voto
feminino e trouxe o mandado de segurança e a ação popular para a esfera
constitucional.
· Autorizou o ensino religioso nas escolas
públicas e a produção de efeitos civis ao casamento religioso.
A
CONSTITUIÇÃO DE 1937:
· Outorgada por Getúlio Vargas, após dissolução
da Câmara e do Senado.
· Inspirada no fascismo, instituiu a ditadura do
“Estado Novo”. Também chamada “Polaca”.
· Reduziu a autonomia dos Estados-membros.
· Centralizou poderes no Executivo,
enfraquecendo o Legislativo e o Judiciário. No lugar do Senado foi criado o
Conselho Federal.
· Restringiu inúmeros direitos fundamentais e
estabeleceu a pena de morte para crimes políticos.
A
CONSTITUIÇÃO DE 1946:
· Promulgada.
· Restabeleceu o Estado Democrático. Determinou
a realização de eleições diretas para presidente. Adotou o bicameralismo,
fazendo voltar o Senado. Ampliou a autonomia dos Estados-membros.
· Os direitos e garantias fundamentais foram
revigorados; extinguiu a pena de morte retornou à ideologia do Estado Social
presente na Constituição de 1934.
· Vigorou até 1967, embora tenha sido esvaziada,
depois do Golpe de 1964, pelos atos institucionais da ditadura militar.
CONSTITUIÇÃO
DE 1967, com a Emenda 1, de 17 de outubro de 1969:
Em 31 de março de 1964 ocorre o movimento
militar, com a deposição do Presidente João Goulart.
De início continuou em vigor a Constituição
de 1946. A “constituição do Brasil”,
como foi chamada pelo próprio legislador constituinte originário, foi
formalmente promulgada em 24 de janeiro de 1967. Logo reformulada pela Emenda
1, de 1969, outorgada pelos Ministros da Marinha de Guerra, do Exército e da
Aeronáutica Militar.
A Emenda 1, de 1969, equivale a uma nova
Constituição, pela sua estrutura e pela determinação de quais dispositivos
anteriores continuariam em vigor, como num processo de recepção parcial
expressa da Constituição de 1967 pela
Emenda de 1969. Formalmente, porém, continuava em vigor a Constituição de 1967,
com as manutenções e alterações da Emenda 1.
Vigoraram no período os atos
institucionais. Primeiro como comandos autônomos, em matéria de subversão e
corrupção. Depois como normas incorporadas á Constituição, no seu art. 182.
O Ato Institucional 5, de 1968, permitia o
fechamento do Congresso e a suspensão de garantias constitucionais, entre
outras medidas.
Na carta de 1967 com a redação da Emenda 1
reaparece a figura do decreto-lei (art. 55). A iniciativa de certas leis
compete exclusivamente ao Presidente da República (art. 57).
O Poder Legislativo é exercido pelo
Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal
(art. 27).
As leis delegadas são elaboradas pelo
Presidente da República (delegação externa) ou por Comissão do Congresso ou de
qualquer de suas Casas (delegação interna) (art. 52).
O Presidente da República era eleito de
forma indireta, por um colégio eleitoral composto dos membros do Congresso
Nacional e de delegados das Assembléias Legislativas, dos Estados, para um
mandato de seis anos (art’s. 74 e 75, § 3°, nas redações originais).
Com a Emenda 25, de 1985, a eleição passou
a ser direta, por sufrágio universal, continuando o mandato a ser de seis anos
(art’s. 74, na nova redação).
Realçou-se a segurança nacional (art. 86).
Cabia a suspensão de direitos individuais e políticos no caso de subversão ou
corrupção, por 2 a 10 anos, a ser declarada pelo Supremo Tribunal Federal,
mediante representação do Procurador-Geral da República (art. 154).
Direitos e garantias individuais no art.
153, com 36 parágrafos.
A Emenda 11, de 1978, revogou os atos
institucionais, caminhando o regime militar para uma “abertura lenta, gradual e
segura”, sob planejamento e execução dos Presidentes Ernesto Geisel e João Batista
Figueiredo, rumo ao regime constitucional pleno.
CONSTITUIÇÃO
DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, de 5 de outubro de 1988:
A Constituição atual é a de 1988,
promulgada por uma Assembléia Constituinte, vinda como resultado de um longo
processo de redemocratização.
É a “Constituição-cidadã”, como disse
Ulysses Guimarães, pela ênfase à cidadania.
Direitos e garantias individuais logo no
art. 5°, com 78 itens.
Direitos sociais nos art’s. 7° a 11.
É determinada a elaboração de um Código de
Defesa do Consumidor (art. 48 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias – ADCT).
O Congresso Nacional é composto pela Câmara
dos Deputados (representantes do povo – art. 45) e pelo Senado Federal (representantes
dos Estados – art. 46).
Os Municípios são contemplados com maior
autonomia, sendo colocados ao lado da União e dos Estados (art’s.18 e 30).
Coloca-se um esboço de integração de Regiões Metropolitanas (art. 25, § 3°), e
de Regiões em geral (art. 43).
Surgem as medidas provisórias (art. 59, V,
e 62).
Ao Supremo Tribunal Federal passa a
competir principalmente matéria constitucional, sendo criado o Superior
Tribunal de Justiça para ocupar a última instância em matéria
infraconstitucional (art’s. 102 e 105).
Destaca-se a Advocacia como indispensável à
administração da Justiça (art. 133).
São aumentadas as atribuições do Ministério
Público, para a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos
interesses individuais e sociais indisponíveis (art. 127), inclusive com a
promoção de inquérito civil e ação civil pública (art. 129, III).
Voto facultativo para analfabetos, maiores
de 70 anos, menores entre 16 e 18 anos (art. 14, § 1°, II).
A Emenda 16, modificando o art. 14, § 5°,
traz a reeleição do Presidente da República, bem como dos governadores e
prefeitos.
HETEROCONSTITUIÇÕES
Heteroconstituições são constituições decretadas de fora do
Estado que irão reger.
São
incomuns, mas podem concretizar-se na vida constitucional dos Estados.
A
Constituição cipriota as exemplifica. Surgiu de acordos celebrados em Zurique,
nos idos de 1960, travados entre a Grã-Bretanha, a Grécia e a Turquia.
Também as ilustram
as Cartas das Repúblicas Helvética e Bávara, à época da Revolução Francesa, bem
como as Constituições da Espanha de 1808 e do Japão de 1946.
As heteroconstituições causam perplexidade:
“Uma heteroconstituição – ou uma constituição que passe da comunidade
pré-estatal para o Estado – tem por título, desde o instante da aquisição da
soberania, não a autoridade que a elaborou, mas sim a soberania do novo Estado.
Até à independência o fundamento de validade da constituição estava na ordem
jurídica donde proveio; com a independência transfere-se para a ordem jurídica
local, investida de poder constituinte. Verifica-se, pois, uma verdadeira novação do acto constituinte ou (douto prisma) uma deslocação da regra de
reconhecimento; e apenas o texto que persista – correspondente a constituição
em sentido instrumental – se liga à primitiva fonte, não o valor vinculativo
das normas” (Jorge Miranda, Manual
de direito constitucional, t. 2, p. 80-81).
Fiquem na paz...
AAFS
AAFS
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